2016年12月27日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，將廣西列為9個(gè)試點(diǎn)省份之一。今年5月，自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作方案》；7月5日，自治區(qū)召開空間規(guī)劃試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行部署。

廣西為何能被列入9個(gè)試點(diǎn)省份名單？此次空間規(guī)劃和以往的城市等規(guī)劃有何不同？頂層設(shè)計(jì)如何進(jìn)行？本次試點(diǎn)將形成哪些成果？自治區(qū)發(fā)改委總經(jīng)濟(jì)師唐愛(ài)斌對(duì)此進(jìn)行了解讀。

名詞解釋

空間規(guī)劃：是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府部門對(duì)所轄國(guó)土空間資源和布局進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，目的是促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的平衡。

多規(guī)合一：是指以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等在空間布局上有機(jī)融合，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

廣西被列為全國(guó)9個(gè)試點(diǎn)省份之一

改革開放以來(lái)，我國(guó)建立了比較完整的規(guī)劃體系，各類規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用，但是也存在各類規(guī)劃數(shù)量較多、內(nèi)容交叉重復(fù)、空間分區(qū)繁雜、矛盾沖突明顯等問(wèn)題，尤其是空間規(guī)劃。

自治區(qū)發(fā)改委總經(jīng)濟(jì)師唐愛(ài)斌解釋，開展空間規(guī)劃試點(diǎn)是要從全局的整體高度，統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一、有序、可持續(xù)的國(guó)土空間格局。2014年8月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委在全國(guó)選擇了28個(gè)市縣，開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，廣西賀州是試點(diǎn)之一。通過(guò)試點(diǎn)，國(guó)家部委形成了共識(shí)，就是首先要推進(jìn)各類空間性規(guī)劃在空間上的“多規(guī)合一”，然后再整合發(fā)展各類規(guī)劃，而且試點(diǎn)的層級(jí)要提高到省一級(jí)。因此，2016年底，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，將包括廣西在內(nèi)的9個(gè)省份列為試點(diǎn)，目的是在省級(jí)層面推進(jìn)空間規(guī)劃，明確空間規(guī)劃的基本思路和技術(shù)方法。

開展空間規(guī)劃是一項(xiàng)嶄新的工作，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，目前全國(guó)各地都在摸索辦法、積累經(jīng)驗(yàn)。廣西之所以被列為9個(gè)試點(diǎn)省份之一，是因?yàn)樵诳臻g規(guī)劃設(shè)計(jì)上已具備一定的基礎(chǔ)。2012年11月，《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施，這是全國(guó)首批出臺(tái)的主體功能區(qū)規(guī)劃，在全國(guó)起到了示范作用。2015年開始，廣西對(duì)111個(gè)縣級(jí)行政區(qū)進(jìn)行了空間劃分，每個(gè)市縣區(qū)都劃分出了城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三類空間，形成了“一個(gè)市縣一張空間功能區(qū)劃圖”，并把“十三五”的建設(shè)任務(wù)落到空間布局上，明確空間落地導(dǎo)向。而賀州作為28個(gè)開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣之一，也取得了較好成績(jī)，得到了國(guó)家的認(rèn)可。

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，區(qū)別對(duì)待

《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》明確提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。

主體功能區(qū)規(guī)劃最大的特點(diǎn)就是以縣級(jí)行政區(qū)為基本單位，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿�，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城市化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局。

唐愛(ài)斌介紹，廣西有111個(gè)縣市區(qū)，各地的條件千差萬(wàn)別，主體功能定位各不相同，既有城區(qū)，又有重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，按照一種模式搞空間規(guī)劃既不科學(xué)、也很難行得通。因此，開展空間規(guī)劃試點(diǎn)，就必須以主體功能定位為基礎(chǔ)，區(qū)別對(duì)待，科學(xué)劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條紅線，即“三區(qū)三線”。城區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)的地區(qū)，城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界比例、開發(fā)強(qiáng)度要適當(dāng)高一些，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)適當(dāng)預(yù)留一些，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)則要適當(dāng)控制，充分體現(xiàn)各地區(qū)主體功能定位發(fā)展的要求。

打破各自為政局面，通盤考慮

現(xiàn)有的城市規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等都屬于空間規(guī)劃，目前各類規(guī)劃數(shù)量龐雜，銜接不夠、相互打架，致使規(guī)劃?rùn)?quán)威性不足、實(shí)施管控不力等問(wèn)題突出。特別是空間類規(guī)劃在技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理體制等方面不協(xié)調(diào)不一致，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的權(quán)威性和實(shí)施效果，甚至影響到國(guó)土空間開發(fā)和治理的效率。

如有關(guān)專家在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模方面，賀州市城市規(guī)劃安排386平方公里，土地規(guī)劃安排186平方公里，相差200平方公里；人口規(guī)模方面，柳州市和各縣區(qū)的城市規(guī)劃匯總數(shù)據(jù)達(dá)到612萬(wàn)，而按正常的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)預(yù)測(cè)為463萬(wàn)，兩者相差近150萬(wàn)。林業(yè)、環(huán)保、水利等規(guī)劃的數(shù)據(jù)也很不統(tǒng)一。同時(shí)，一些規(guī)劃的布局較少考慮資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性，甚至一些建設(shè)用地、基本農(nóng)田布局在自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)和林地保護(hù)區(qū)。

唐愛(ài)斌認(rèn)為，各職能部門往往都是從自身角度劃定空間，比如，國(guó)土部門基于耕地保護(hù)，住建部門基于城鎮(zhèn)開發(fā)，林業(yè)部門基于林地保護(hù)，環(huán)保部門基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，從部門履職角度看，都無(wú)可厚非，但綜合疊加起來(lái)就出現(xiàn)了空間布局上的矛盾沖突和混亂。因此，打破各類規(guī)劃條塊分割、各自為政的局面勢(shì)在必行。相對(duì)于現(xiàn)有的各類空間規(guī)劃來(lái)說(shuō)，此次試點(diǎn)的空間規(guī)劃就是從全區(qū)角度，通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧，彌補(bǔ)之前頂層設(shè)計(jì)的缺失。

賀州“多規(guī)合一”實(shí)踐獲國(guó)家認(rèn)可

賀州自2014年8月啟動(dòng)國(guó)家市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作之后，大膽創(chuàng)新、扎實(shí)推進(jìn)，目前，已經(jīng)編制完成《賀州市空間規(guī)劃（2016-2030年）》，于2017年3月13日通過(guò)專家評(píng)審。

在試點(diǎn)工作開展之初，賀州就成立了“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，綱舉目張地指導(dǎo)和協(xié)調(diào)開展試點(diǎn)工作。賀州堅(jiān)持“生態(tài)立市·綠色發(fā)展”的理念，積極探索開展基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、劃定三區(qū)三線、繪制總圖等可復(fù)制可推廣的方法，2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委《深化體制改革信息》里介紹了賀州試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和做法。今年，賀州市將建立“多規(guī)合一”專題展示館，為推廣交流“賀州經(jīng)驗(yàn)”搭建平臺(tái)。

唐愛(ài)斌評(píng)價(jià)認(rèn)為，賀州以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，摸清“家底”、認(rèn)清“市情”，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線“三大控制線”及城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三類空間”，然后依次疊入交通布局、生態(tài)保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)布局等各類空間要素，形成融發(fā)展與布局、開發(fā)與保護(hù)為一體的市域空間“一張藍(lán)圖”。通過(guò)管控原則，讓資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、耕地保護(hù)等規(guī)劃要求在三類空間和三大控制線的框架下得到科學(xué)落實(shí)。這些都是開展空間規(guī)劃試點(diǎn)的成功舉措，在構(gòu)筑空間規(guī)劃體系、增強(qiáng)政府空間治理能力、提高政府效能等方面，都取得了較好成效。

試點(diǎn)要形成“四個(gè)一”成果

按照自治區(qū)的試點(diǎn)工作方案，2017年底前廣西將通過(guò)試點(diǎn)探索形成“四個(gè)一”成果：形成一套規(guī)劃成果、研究一套技術(shù)規(guī)程、建設(shè)一個(gè)信息平臺(tái)、提出一套改革建議。

形成一套規(guī)劃成果。自治區(qū)研究制定全區(qū)三類空間比例、開發(fā)強(qiáng)度方案并分解到市縣，明確全區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略和格局，提出差異化空間綜合管控措施，形成廣西空間規(guī)劃基本框架。試點(diǎn)市編制形成市級(jí)和所轄縣（區(qū)）空間規(guī)劃總圖和空間規(guī)劃文本。

研究一套技術(shù)規(guī)程。研究提出省級(jí)空間規(guī)劃編制辦法，形成以國(guó)土空間網(wǎng)格化為基礎(chǔ)單元的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、開發(fā)強(qiáng)度測(cè)算、“三區(qū)三線”劃定等技術(shù)規(guī)程，形成空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)及其綜合管控措施等技術(shù)規(guī)范。

建設(shè)一個(gè)信息平臺(tái)。研究提出基于2000國(guó)家大地坐標(biāo)系的規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換辦法，建立試點(diǎn)市集空間開發(fā)數(shù)字化管控、投資項(xiàng)目布局審批核準(zhǔn)并聯(lián)運(yùn)行的信息管理平臺(tái)。

提出一套改革建議，研究提出規(guī)劃管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新和相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋的具體建議。

唐愛(ài)斌介紹，列為空間規(guī)劃試點(diǎn)之后，廣西抓緊開展了方案起草、建立機(jī)制、制訂規(guī)程等試點(diǎn)相關(guān)工作，先后赴海南、寧夏、浙江、福建等省區(qū)調(diào)研，在多次召開會(huì)議進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，起草形成了《廣西壯族自治區(qū)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作方案》，提出“布棋盤、落棋子、編規(guī)劃、建平臺(tái)”四部曲的工作思路。當(dāng)前已對(duì)試點(diǎn)地區(qū)柳州市進(jìn)行了全域資源環(huán)境承載能力和空間開發(fā)網(wǎng)格化適宜性評(píng)價(jià)“雙評(píng)價(jià)”，摸清了柳州市全域空間本底條件。按照年底前完成試點(diǎn)工作的要求，目前已在倒排工期、加緊推進(jìn)。7月底前，建成賀州市“多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)，完成空間規(guī)劃展示；完成柳州市“五區(qū)五縣”的“三區(qū)三線”劃定工作，形成各縣區(qū)的空間規(guī)劃底圖。10月中旬前，形成柳州市和“五區(qū)五縣”的空間規(guī)劃總圖，10月底前形成柳州市和“五區(qū)五縣”的空間規(guī)劃文本。11月底前，建成柳州市和“五區(qū)五縣”空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)。12月底前，形成試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告和“四個(gè)一”的試點(diǎn)成果。